Em 2026, 119 países em desenvolvimento submeteram pedidos ao Fundo para Responder a Perdas e Danos (FRLD) num total de 2,8 mil milhões de dólares. O envelope inicial do Fundo era de 342 milhões, cerca de 12% do valor solicitado. As promessas dos países doadores ascendem a 822 milhões, com 631 milhões em acordos de contribuição. Estes números, divulgados no Adaptation Gap Report 2026 do Programa das Nações Unidas para o Ambiente (PNUA), ilustram a distância entre as necessidades e os recursos disponíveis para responder aos impactos climáticos que já se materializam. O relatório conclui que as perdas e danos são substanciais, diversos e interligados, mas que a avaliação, a resposta e o financiamento continuam a falhar.
O capítulo sobre perdas e danos, coordenado por Emily Boyd, Fatemeh Bakhtiari, Melanie Pill, Heidi White, Joshitha Sankam, Reinhard Mechler, Patricia Pinho, Ilan Noy e Joyce Kimutai, propõe um quadro de avaliação multidimensional. O objectivo é estabelecer uma linha de base para 2026 e examinar as lacunas de evidência, resposta, financiamento e acesso. O quadro combina quatro fontes de evidência complementares: conjuntos de dados globais e sistemas de monitorização; avaliações nacionais, subnacionais e sectoriais; estudos de caso comparativos e literatura empírica; e conhecimento participativo, indígena e local. A atribuição científica, a modelação e o julgamento especializado fornecem abordagens analíticas transversais.
Os dados globais mostram que, entre 2020 e 2025, 765 milhões de pessoas foram afectadas por cheias e deslizamentos, 99% das quais em países de rendimento baixo e médio. No entanto, apenas 27% das quase 240 mil mortes por calor extremo registadas ocorreram em países de rendimento mais baixo, o que reflecte uma subnotificação sistemática e diferenças na capacidade de observação, mas também, potencialmente, diferenças na preparação para o calor. Estes números não devem ser interpretados como prova de que as perdas são menores nos países pobres; pelo contrário, a subnotificação esconde uma realidade mais grave.
O reconhecimento das perdas e danos está a avançar mais rapidamente do que a capacidade de avaliação sistemática. Dos 118 países analisados, 89% mencionam ou discutem perdas e danos nas suas NDC ou NAP. No entanto, apenas 54% têm um sistema de informação sobre perdas e danos, e 38% têm um quadro legal relevante. Esta lacuna limita a capacidade de documentar impactos de forma consistente, identificar necessidades de apoio e integrar evidências no planeamento e nas decisões financeiras. A informação existe, mas está fragmentada e é difícil de comparar.
As perdas e danos não económicos são substanciais, mas permanecem pouco visíveis nas avaliações convencionais. Incluem impactos na saúde mental, na identidade, no património cultural, nos serviços de ecossistema e na biodiversidade, entre outros. Uma revisão sistemática de 83 casos empíricos publicados entre 2012 e 2026 documenta perdas relacionadas com a saúde mental e o bem-estar, a identidade e a agência, o património cultural, os lugares significativos, as relações sociais, o conhecimento indígena e local, os serviços de ecossistema, a biodiversidade e os valores relacionais. Estes impactos são muitas vezes específicos do lugar, difíceis de quantificar e desigualmente documentados entre regiões e grupos sociais.
As perdas e danos interagem e cascateiam entre sistemas. As perdas económicas e não económicas ocorrem frequentemente em conjunto, e os impactos propagam-se através dos meios de subsistência, dos ecossistemas, da saúde, da dívida, das infraestruturas, das relações sociais, da cultura e da identidade. Um exemplo vem da Amazónia brasileira, onde secas, cheias, incêndios e ondas de calor têm efeitos desproporcionais em municípios com elevada concentração de populações indígenas. A fumaça dos incêndios florestais é estimada em cerca de 230 mortes prematuras por ano em territórios indígenas da bacia amazónica. As perdas associadas ao património cultural, à governança consuetudinária, aos territórios ancestrais e à transmissão intergeracional de conhecimento são frequentemente ignoradas nas avaliações convencionais.
A resposta às perdas e danos está a expandir-se, mas as lacunas persistem. Os países e as comunidades utilizam uma variedade de abordagens: redução de risco e preparação, protecção social e recuperação, apoio aos meios de subsistência, mobilidade humana e realocação planeada, financiamento de risco e medidas para abordar perdas não económicas. No entanto, a existência de uma resposta não estabelece a sua adequação, eficácia ou equidade. A evidência disponível ainda não permite uma avaliação sistemática da escala da lacuna global de resposta. O que se sabe é que as respostas são desiguais e que os grupos mais vulneráveis têm menos acesso aos mecanismos de recuperação.
A justiça e a inclusão são dimensões integrais da avaliação e da resposta. As perdas, as capacidades de resposta e o acesso ao apoio estão desigualmente distribuídos. Os países e as comunidades climaticamente vulneráveis sofrem perdas severas apesar de terem contribuído menos para as alterações climáticas e de terem menos capacidade para se recuperar. As respostas eficazes devem reconhecer as diversas formas de perda, permitir a participação significativa, respeitar o conhecimento indígena e local, abordar os impactos diferenciados por género e garantir que o apoio reduz, em vez de reforçar, as desigualdades existentes.
A nível internacional, o Fundo para Responder a Perdas e Danos (FRLD) e a Rede de Santiago são os arranjos dedicados mais importantes. O FRLD foi estabelecido na COP27 e operacionalizado na COP28. O seu envelope inicial de 342 milhões de dólares, excluindo 28 milhões em taxas de supervisão, é manifestamente insuficiente face aos 2,8 mil milhões solicitados por 119 países na primeira ronda de propostas. As aprovações da primeira ronda estão previstas para Dezembro de 2026, com cada pedido aprovado a receber uma alocação de 5 a 20 milhões de dólares. Está em desenvolvimento um Sistema de Apoio aos Países para ajudar na preparação de propostas e no reforço de capacidades.
A Rede de Santiago, por seu lado, não é um fundo, mas uma rede que gere e coordena a procura e a oferta de assistência técnica. Recebeu promessas de cerca de 47 milhões de dólares, que cobrem custos operacionais e apoio à assistência técnica. Os pedidos são aprovados numa base contínua, com uma estimativa de 20 pedidos por ano, num total de 4,9 milhões de dólares, ou uma média de 350 mil dólares por pedido. Alguns pedidos chegaram aos 700 mil dólares. Foi também lançada uma janela comunitária simplificada para pedidos até 50 mil dólares.
As barreiras de acesso ao financiamento são significativas. Os requisitos dos doadores, incluindo procedimentos de candidatura e acreditação morosos, modelos de propostas complexos, exigências extensas de evidência e quadros de monitorização exigentes, combinam-se com a limitada capacidade institucional, de pessoal e de especialização técnica dos países candidatos. Alguns países não têm os dados e a experiência necessários para avaliar perdas, identificar respostas adequadas, preparar propostas com custos e definir resultados mensuráveis. Estas limitações são particularmente agudas em países que enfrentam impactos climáticos recorrentes, deixando respostas necessárias subfinanciadas.
O acesso directo é visto como uma forma de tornar o apoio mais responsivo ao contexto e reduzir a dependência de intermediários internacionais. As partes concordaram que o FRLD teria várias modalidades de acesso, incluindo apoio orçamental directo através dos governos nacionais, parcerias com entidades regionais e parcerias com entidades nacionais. Seis submissões solicitaram acesso directo através de apoio orçamental em parceria com bancos multilaterais de desenvolvimento. No entanto, a operacionalização prática destas modalidades ainda está em desenvolvimento. O Conselho do FRLD está em negociação com o Banco Mundial, que actua como anfitrião interino do secretariado e trustee, sobre abordagens que se pretendem mais acessíveis do que os procedimentos padrão do Banco.
A dívida é outra barreira. As perdas e danos aumentam a dívida nacional e o financiamento, e envolvem frequentemente o desvio de fundos de serviços críticos como a saúde e a educação. Em países em desenvolvimento que já têm financiamento insuficiente para uma série de necessidades básicas, isto cria desafios adicionais para a alocação de recursos escassos. Além disso, não há, em geral, retorno financeiro do investimento em intervenções de perdas e danos, o que limita o interesse do sector privado, a menos que através de iniciativas de responsabilidade social corporativa.
O acompanhamento e a avaliação do financiamento para perdas e danos são difíceis. Não existe uma metodologia acordada para etiquetar os fluxos relevantes para perdas e danos. Os doadores bilaterais e multilaterais não acompanham as despesas em termos de perdas e danos; em vez disso, as intervenções sobrepõem-se a outras prioridades financeiras e actividades reportadas no âmbito da adaptação, redução do risco de desastres, resposta humanitária e objectivos de desenvolvimento mais amplos. Esta sobreposição aumenta o risco de subcontagem ou dupla contagem e limita a capacidade de identificar com precisão a lacuna financeira.
Há trabalho em curso no âmbito da UNFCCC para melhorar o acompanhamento. A revisão do Mecanismo Internacional de Varsóvia (WIM), concluída na COP30, acordou desenvolver um relatório regular sobre perdas e danos, liderado pela Rede de Santiago, e solicitou ao Comité Executivo do WIM que compile metodologias existentes para avaliar perdas e danos e prepare orientações para ajudar os países em desenvolvimento com pedidos de assistência técnica e financeira. O Comité Executivo publicará em breve orientações para incluir perdas e danos nos relatórios de transparência bienais.
O relatório conclui que as perdas e danos climáticos já são generalizados, diversos e interligados, e aumentarão à medida que o aquecimento, a exposição e a vulnerabilidade aumentarem. Ocorrem em contextos onde as medidas de redução de risco estão ausentes, atrasadas, inacessíveis ou são ineficazes, onde os riscos residuais permanecem apesar da acção, e onde a mitigação é inadequada e os limites de adaptação são atingidos. A evidência é suficiente para estabelecer que as perdas e danos já se materializam, mas não para fornecer um balanço global completo da sua escala e distribuição.
Nenhum conjunto de dados ou método isolado pode captar a escala e a diversidade das perdas e danos climáticos. O quadro de avaliação desenvolvido no capítulo 4 liga fontes de evidência complementares em cinco dimensões: perdas e danos observados, riscos residuais e limites de adaptação, lacunas de evidência e incertezas, lacunas de resposta e necessidades de apoio, e lacunas financeiras e desafios de acesso. Em vez de exigir sistemas paralelos, pode reforçar as avaliações existentes e, através da aplicação repetida, apoiar a aprendizagem e acompanhar as mudanças ao longo do tempo.
As respostas às perdas e danos estão a expandir-se, mas as lacunas persistem. Os países e as comunidades utilizam uma variedade de abordagens, mas a existência de uma resposta não estabelece a sua adequação, eficácia ou equidade. A evidência disponível ainda não permite uma avaliação sistemática da escala da lacuna global de resposta. A avaliação futura terá de examinar a quem as respostas chegam, que perdas abordam, se reduzem o risco residual e a vulnerabilidade, e que trade-offs ou novos riscos podem criar.
As necessidades de financiamento excedem substancialmente os recursos actualmente disponíveis através dos mecanismos dedicados, embora a lacuna financeira global precisa ainda não possa ser quantificada de forma robusta. As estimativas existentes variam em definições, metodologias, cobertura geográfica e horizontes temporais, mas apontam consistentemente para necessidades financeiras elevadas em relação aos recursos disponíveis. O FRLD, com o seu envelope inicial de 342 milhões de dólares, é manifestamente insuficiente face aos 2,8 mil milhões solicitados. A Rede de Santiago, com 47 milhões prometidos, também está longe de responder à procura.
As perdas e danos têm implicações importantes de justiça, porque as perdas, as capacidades de resposta e o acesso ao apoio estão desigualmente distribuídos. Os países, comunidades e grupos climaticamente vulneráveis sofrem perdas severas apesar de terem contribuído menos para as alterações climáticas e de terem menos capacidade para se recuperar. As respostas eficazes devem reconhecer as diversas formas de perda, permitir a participação significativa, respeitar o conhecimento indígena e local, abordar os impactos diferenciados por género e garantir que o apoio reduz, em vez de reforçar, as desigualdades existentes.
O relatório será complementado pelo relatório regular sobre perdas e danos no âmbito do WIM, cujo mandato e termos de referência estão ainda a ser definidos. O quadro apresentado no capítulo 4 pode fornecer evidência complementar e apoiar futuras avaliações do Adaptation Gap Report. A mensagem final é clara: as perdas e danos já não são uma questão futura. São uma realidade presente, e a resposta global continua a ser insuficiente. O financiamento é necessário, mas também o são a governança, as instituições, as capacidades, os sistemas de informação, a participação e as respostas lideradas localmente. Sem isso, as perdas continuarão a acumular-se, e os mais vulneráveis continuarão a pagar o preço mais alto.